Conceito jurídico de terrorismo
Gisele Leite
Professora universitária há 3 décadas; Mestre em Direito; Mestre em Filosofia; Doutora em Direito; Pesquisadora – Chefe do Instituto Nacional de Pesquisas Jurídicas; 29 obras jurídicas publicadas; Articulistas dos sites JURID, Lex Magister; Portal Investidura, Letras Jurídicas; Membro do ABDPC – Associação Brasileira do Direito Processual Civil; Pedagoga; Conselheira das Revistas de Direito Civil e Processual, Revista de Direito Trabalho e Processo, Revista de Direito Prática Previdenciária da Paixão Editores – POA – RS
Resumo: Em 14 de outubro de 2025[1] a Câmara dos Deputados aprovou a ampliação do conceito legal de terrorismo para incluir o narcoterrorismo, refere-se ao Projeto de Lei 724/25. Segundo o deputado relator in verbis: “Trata-se de uma engrenagem de poder armado que atua de forma paramilitar, com armamento pesado, disciplina interna e comando centralizado, voltada a assegurar sua continuidade mediante o uso sistemático do medo”, afirmou Fábio Costa. “Ataques a ônibus, escolas, batalhões, delegacias e até hospitais têm a finalidade de gerar terror social e paralisar a resposta estatal. É exatamente este o conceito jurídico de terrorismo: violência com o intuito de causar pânico e desorganização coletiva”, ressaltou. A proposta será analisada agora pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, antes de ser votada pelo Plenário da Câmara. Para virar lei, o texto precisa ser aprovado pela Câmara e pelo Senado. (Fonte: Agência Câmara de Notícias). Mas, cumpre alertar que em nosso ordenamento jurídico não existe a tipificação de narcoterrorismo.
Palavras-chave: Segurança Pública. Direito Constitucional. Direito Penal. Lei Antiterrorismo. Segurança Jurídica.
Abstract: On October 14, 2025, the Chamber of Deputies approved the expansion of the legal concept of terrorism to include narcoterrorism, as per Bill 724/25. According to the reporting deputy, in his own words: “It is a mechanism of armed power that acts in a paramilitary manner, with heavy weaponry, internal discipline, and centralized command, aimed at ensuring its continuity through the systematic use of fear,” stated Fábio Costa. “Attacks on buses, schools, battalions, police stations, and even hospitals aim to generate social terror and paralyze the state response. This is precisely the legal concept of terrorism: violence with the intent to cause panic and collective disorganization,” he emphasized. The proposal will now be analyzed by the Constitution and Justice and Citizenship Committee before being voted on by the Chamber’s Plenary. To become law, the text needs to be approved by both the Chamber and the Senate. (Source: Agência Câmara de Notícias). However, it is important to point out that narcoterrorism is not a specific crime in our legal system.
Keywords: Public Security. Constitutional Law. Criminal Law. Anti-Terrorism Law. Legal Security.
O conceito jurídico de terrorismo se refere a atos que visam a causar pânico social ou generalizado, expondo a perigo pessoas, o patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública.
É definido pela prática de atos de violência ou ameaça com o intuito de provocar terror, com motivações políticas, sociais, raciais, étnicas ou religiosas, como determinado pela Lei nº 13.260/2016 no Brasil.
Observa-se que os elementos principais do conceito jurídico de terrorismo são:
Intenção de causar terror: O principal elemento é a intenção de gerar um estado de terror na sociedade ou em um grupo de pessoas.
Ato de violência: Envolve o uso ou a ameaça do uso de meios que possam causar danos massivos, como explosivos, gases tóxicos, armas biológicas ou químicas.
Motivações: A motivação é um fator determinante, podendo ser por extremismo político, intolerância religiosa ou preconceito de raça, cor, etnia, gênero ou xenofobia.
Impacto na ordem pública: Os atos são voltados para desestabilizar a ordem pública e o funcionamento das instituições, afetando a segurança e os direitos humanos.
Na legislação brasileira vigente, a Lei nº 13.260/2016 (Lei Antiterrorismo) tipifica o crime de terrorismo. Foi criada para se alinhar com tratados internacionais e possui previsão constitucional, pois o terrorismo é considerado um crime inafiançável e insuscetível de graça ou anistia.
A legislação também define e criminaliza a promoção e a participação em organizações terroristas.
Terrorismo não é de forma alguma de um fenômeno recente; sempre existiu e provavelmente sempre existirá.
Desde a mais remota Antiguidade, a História registra amplamente o emprego do terror como uma ultima ratio do jogo político, um instrumento ora de alteração ora de manutenção do status quo por indivíduos ou grupos.
Sicários, assassinos, carbonários, anarquistas, comunistas e nacionalistas, em diferentes épocas e lugares, lançaram mão das mais variadas e brutais ações “de terror” contra seus governantes, que não raro responderam a essas mesmas ações com massacres, crucificações, degolas, fuzilamentos, deportações, confinamentos em gulags ou campos de concentração/extermínio de dissidentes e insurgentes.
A primeira menção ao terrorismo no direito nacional ocorreu ainda na década de 1980, na Lei 7.170/1983, a Lei de Segurança Nacional[2] (BRASIL, 1983), promulgada para fazer frente ao grave comprometimento da segurança interna e da ordem pública que representou a guerrilha comunista contra o governo.
Essa lei não conferiu ao terrorismo um tipo penal próprio, apenas inseriu-o no rol de condutas delitivas do caput de seu art. 20, praticadas por inconformismo político ou para financiamento da insurgência, às quais comina pena de reclusão de três a dez anos, podendo vir a ser duplicada, e até triplicada, se da conduta resultar, respectivamente, lesão corporal grave ou morte; entretanto sem definir quais atos seriam terroristas.
In litteris: Art. 20. Devastar, saquear, extorquir, roubar, sequestrar, manter em cárcere privado, incendiar, depredar, provocar explosão, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo político ou para obtenção de fundos destinados à manutenção de organizações políticas clandestinas ou subversivas.
É de ação penal pública incondicionada, competência investigativa da Polícia Federal, na forma do art. 31 (ressalvada de forma expressa a competência das Forças Armadas nas hipóteses do art. 32), e jurisdição da Justiça Federal, pela regra do art. 109, IV da CF/1988.
Com a abertura política, a Constituição Federal de 1988 alçou o inato repúdio ao terrorismo à categoria de princípio norteador das relações internacionais do Brasil, juntamente com a independência nacional, a prevalência dos direitos humanos, a autodeterminação dos povos, a não intervenção, a defesa da paz, a solução pacífica dos conflitos, a cooperação entre os povos para o progresso e a concessão de asilo político, como verificado no art. 4º, VIII.
Reza ainda a Lex Magna, no seu art. 5º, inciso XLIII, que o terrorismo é inafiançável, insuscetível de graça ou anistia, conferindo, assim, tratamento idêntico ao que dispensa à prática da tortura, ao narcotráfico e aos crimes hediondos, aqueles de que trata o art. 1º da Lei de Crimes Hediondos[3] (BRASIL, 1990), que acrescenta o indulto ao rol de vedações impostas ao terrorismo (art. 2º).
A Lei de Crime Organizado – LCO (BRASIL, 2013) veio definir organização criminosa e prescrever modernos meios de obtenção de provas de crimes por elas praticados (como a colaboração premiada, a ação controlada e a infiltração policial) estendendo a aplicação desses instrumentos às organizações terroristas, conforme a letra do art. 1o, § 2o, II, dessa norma.
Entretanto, uma vez mais o legislador olvidou-se de conferir ao ordenamento jurídico a necessária definição legal de terrorismo (ou como descrito nessa lei, de “atos de terrorismo”), sem o que, especificamente em relação a esse delito, a norma restou ineficaz.
É importante notar que a lei brasileira exclui expressamente a aplicação de suas disposições a movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, que busquem reivindicar direitos e garantias constitucionais por meios pacíficos.
O tipo penal seguinte criminaliza a conduta daquele que promove, funda, integra ou auxilia, direta ou indiretamente, organização terrorista: “Art. 3º Promover, constituir, integrar ou prestar auxílio, pessoalmente ou por interposta pessoa, a organização terrorista: [..].”
Os bens jurídicos tutelados são a paz e a incolumidade públicas e o crime é comum, mono ofensivo (fere um único bem jurídico, a segurança pública), unis subjetivo, de perigo abstrato, formal, de tendência, comissivo, internacional e de ação pública incondicionada, cuja pena mínima cominada é de cinco e a máxima de oito anos de reclusão, acrescido de multa (mais rígida do que as previstas para o correspondente art. 2º da Lei de Crime Organizado, de três a oito anos e multa).
O primeiro registro importante da expressão ‘narcoterrorismo’ é de 1982. Naquele ano, Fernando Balúnde Terry, então presidente do Peru, declarou que em seu país havia um novo problema de segurança nacional caracterizado pela união entre guerrilhas de esquerda e o tráfico de drogas.
Naquele momento da história, os dois fenômenos emergiam no Peru, pois de um lado havia a guerrilha maoísta do Sendero Luminoso que ganhava ênfase e, de outro lado, havia o boom do consumo de entorpecentes nos EUA e na Europa o que impactou definitivamente a economia tradicional folhas de coca e a transformou em milionária para a produção em massa de cocaína.
Nos idos de 1986, o então Presidente dos EUA, Ronald Reagan assinou documento denominado National SecurityDirective Decision n. 221, onde instruiu militares e diplomatas a tratar o tráfico de drogas latino-americano como sendo uma ameaça à segurança nacional dos EUA, principalmente, pela suposta associação entre o crime e guerrilhas de esquerda, o narcoterrorismo.
Ao fim da famélica Guerra Fria, dos anos 1980 para os anos de 1990, a referida caracterização fora reforçada e endossada pelos EUA e pelos países andinos, reconhecendo a existência de guerrilhas ativas como meros grupos criminosos, sem haver qualquer legitimidade político-ideológica.
Nessa mesma época a expressão “narcoterrorismo” galou nova acepção na Colômbia, pois entre 1988 a 1991 os narcotraficantes eram organizados em torno de Pablo Escobar o começaram a pressionar a Colômbia a se descomprometer do tratado de extradição que havia sido assinado com os EUA em 1979.
O governo colombiano apoiado pelos EUA classificou o Cartel de Medellín de narcoterrorista e concentrou esforços repressivos contra este. E, o resultado fora a prisão ou assassinato de um dos principais líderes deste cartel, levando-o a dissolução entre os anos de 1992 a 1993.
Noutra visão sobre o narcoterrorismo surgiu após os atentados nos EUA realizados em 11 de setembro de 2001, e ao declarar guerra ao terror e decidir pela invasão do Afeganistão, então comandado pelo Talibã, o governo de Bush acusou o grupo fundamentalista de financiar e promover o cultivo da papoula e ainda a produção de heroína.
Assim, como tanto o Talibã como a Al-Qaeda eram terroristas, o combate ao tráfico de heroína propiciou a disseminação do rótulo “narcoterrorismo”
O terrorismo não comporta indulto (art. 2º da Lei no 8.72/1990), fiança, graça ou anistia (art. 5º, inciso XLIII da CF/1988).
Prescritas no art. 107, II, do Código Penal brasileiro, indulto, graça e anistia são causas extintivas da punibilidade, ou seja, da possibilidade do Estado aplicar a sanção penal ao autor de um crime.
No Brasil, existem sessenta e quatro facções criminosas. Outras fontes, mencionam oitenta e oito. Entre os grupos mencionados pelas autoridades, doze possuem presença em mais de um Estado na federação brasileira, enquanto os outros cinquenta e dois são apenas organizações locais.
O relatório entregue pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro ao Departamento de Estado Americano há seis meses, pedindo que o Comando Vermelho (CV) seja reconhecido como organização terrorista internacional, o que abriu novo debate jurídico. A mudança de nomenclatura ou a criação de nova tipificação penal implicaria em nova forma de lidar com a questão.
Frise-se que existe diferença entre crime organizado e terrorismo. Pois o último pressupõe motivação ideológica, política ou até religiosa, voltada para a desestabilização do Estado. Por outro viés, o narcoterrorismo tem objetivos econômicos e de controle territorial.
A Resolução 49/60 da Assembleia Geral da ONU, de 1994, por exemplo, conceitua o terrorismo como a prática de “atos criminosos planejados ou calculados para provocar estado de terror no público em geral, num grupo de pessoas ou em particulares por motivos políticos.
A legislação brasileira define o terrorismo com base em três pilares:
Motivação Específica: Os atos devem ser motivados por extremismo político, intolerância religiosa ou preconceito racial, étnico, de gênero ou xenófobo;
Finalidade de Pânico: O objetivo deve ser provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoas, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública;
Tipos de Atos: A lei especifica diversas ações que, se praticadas com as motivações e finalidades acima, configuram terrorismo, incluindo:
Uso ou ameaça de uso de explosivos, gases tóxicos, venenos ou outros meios capazes de causar danos ou destruição em massa.
Sabotagem ou apossamento, com violência ou grave ameaça, de meios de comunicação, transporte, portos, aeroportos, usinas nucleares, hospitais e outros locais de serviços essenciais.
Atentar contra a vida ou a integridade física de pessoas.
A lei brasileira diferencia claramente o terrorismo de crimes comuns e da atuação de facções criminosas, que geralmente são motivadas por lucro, e não por objetivos políticos ou ideológicos, como é o caso do terrorismo. Além disso, a lei exclui expressamente a aplicação de suas disposições a manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, desde que tenham o propósito de defender direitos, garantias e liberdades constitucionais, e não a finalidade de praticar os crimes nela definidos.
O STF tem um entendimento alinhado à legislação e à Constituição Federal brasileira vigente, que repudia o terrorismo (Art. 5º, XLIII). A posição da Corte pode ser resumida em:
Aplicação da Lei: O STF reconhece a Lei nº 13.260/2016 como o marco legal para a tipificação do terrorismo no país.
Distinção de Outros Crimes: Em julgamentos, como os relacionados aos atos de 8 de janeiro de 2023 em Brasília, houve amplo debate jurídico sobre a classificação dos crimes.
Embora alguns ministros tenham classificado os atos como “terroristas” em declarações públicas, a tipificação penal majoritária seguiu as definições do Código Penal para crimes contra o Estado Democrático de Direito (como abolição violenta do Estado Democrático de Direito, golpe de Estado, dano qualificado, etc.), e não especificamente a Lei Antiterrorismo, devido à complexidade da subsunção dos fatos ao conceito legal estrito desta lei.
Garantia de Direitos: O STF tem a função de garantir que a Lei Antiterrorismo não seja utilizada de forma abusiva para criminalizar movimentos sociais e manifestações legítimas, respeitando as garantias constitucionais.
A existência de uma definição legal é crucial para fornecer segurança jurídica, diferenciar o terrorismo de outras formas de crime ou manifestações legítimas e garantir que as ações de combate ao terrorismo respeitem o devido processo legal e os direitos humanos.
Portanto, não existe em nosso país, narcoterrorismo.
Referências
Câmara dos Deputados. Comissão aprova ampliação do conceito legal de terrorismo para incluir narcoterrorismo. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1210849-comissao-aprova-ampliacao-de-conceito-legal-de-terrorismo-para-incluir-narcoterrorismo/ Acesso em 12.11.2025.
RODRIGUES, Thiago. Não existe narcoterrorismo no Brasil. Disponível em: https://www.cartacapital.com.br/justica/nao existe-narcoterrorismo-no-brasil/ Acesso em 12.11.2025.
[1]Uma lei que inova para criar uma nova tipificação penal (incriminadora, ou seja, que define um novo crime ou agrava um existente) não tem aplicação retroativa. Este princípio fundamental do direito penal brasileiro está previsto no Artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal e no Artigo 2º do Código Penal, que determinam: a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Irretroatividade da lei mais severa (ou novatio legis in pejus): Uma lei nova que cria um crime, aumenta a pena de um crime já existente, ou de alguma forma prejudica o réu, só pode ser aplicada a fatos cometidos após a sua entrada em vigor. Ninguém pode ser punido por um ato que não era considerado crime na época em que foi praticado.Retroatividade da lei mais benéfica (ou novatio legis in mellius): Inversamente, se uma lei posterior for de alguma forma mais favorável ao réu (por exemplo, descriminaliza uma conduta, diminui a pena, ou concede benefícios), ela deve retroagir para alcançar fatos anteriores, mesmo que já tenham sido julgados. Portanto, no caso de uma nova tipificação penal que inova para punir uma conduta antes lícita, aplica-se a regra da irretroatividade, como garantia de segurança jurídica à cidadã
[2]A Lei de Segurança Nacional (LSN) de 1983 não está mais em vigor; ela foi revogada pela Lei nº 14.197, de 2021, que redefiniu os crimes contra o Estado Democrático de Direito. A legislação atual, portanto, é a Lei nº 14.197/2021, que define crimes contra o Estado Democrático de Direito, substituindo a legislação anterior. Legislação anterior: A Lei nº 7.170, de 1983 (Lei de Segurança Nacional), foi revogada pela Lei nº 14.197, de 2021.Legislação atual: A nova lei, de 2021, estabelece e criminaliza condutas que atentam contra o Estado Democrático de Direito.
Observação: O Congresso Nacional deliberou pela revogação da lei anterior, e o projeto foi sancionado pelo presidente em 2021.
[3]Crimes hediondos são aqueles que a lei considera de maior gravidade, como homicídio qualificado, latrocínio, estupro e terrorismo. Eles recebem um tratamento legal mais rigoroso, sendo inafiançáveis, insuscetíveis de graça, indulto ou anistia, e com exigências mais restritivas para progressão de regime e livramento condicional. A definição está na Lei nº 8.072/90 e são crimes que, por sua natureza, causam repulsa na sociedade. Características principais Repugnância social: A lei os classifica como crimes que causam grande repulsa na sociedade devido à sua extrema gravidade e crueldade. Tratamento legal mais rigoroso: A legislação impõe um tratamento mais severo para esses crimes. Rol taxativo: A hediondez de um crime é definida exclusivamente pela lei, que apresenta uma lista do que é considerado hediondo. Não há crime hediondo por analogia. Consequências legais: Inafiançáveis: Não é possível obter fiança para esses crimes.
Insuscetíveis de graça, anistia e indulto: A Constituição Federal e a lei proíbem a concessão de graça, anistia ou indulto para crimes hediondos. Progressão de regime mais lenta: O cumprimento da pena em regime fechado é obrigatório no início e a progressão para regimes mais abertos é mais demorada.
