O Ministério Público do Trabalho no Enfrentamento de Litígios Estruturais Decorrentes do Contexto Pandêmico
Gisele Santos Fernandes Góes
Pós-doutoranda (UFPR). Doutora (PUC/SP). Mestre (UFPA). Professora de Direito Processual Civil (UFPA). Procuradora Regional do Trabalho da 8ª Região. Secretária Titular da Região Norte (IBDP – Instituto Brasileiro de Direito Processual). Membro do Instituto Ibero-americano de derecho procesal. Membro da Associação Norte e Nordeste de Professores de Processo – ANNEP.
Ney Maranhão
Professor de Direito do Trabalho da Universidade Federal do Pará. Professor Permanente do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da Universidade Federal do Pará (Mestrado e Doutorado). Doutor em Direito do Trabalho pela Universidade de São Paulo, com estágio de Doutorado-Sanduíche junto à Universidade de Massachusetts (Boston/EUA). Especialista em Direito Material e Processual do Trabalho pela Universidade de Roma – La Sapienza (Itália). Mestre em Direitos Humanos pela Universidade Federal do Pará. Coordenador do Grupo de Pesquisa “Contemporaneidade e Trabalho” – GPCONTRAB (UFPA/CNPQ). Professor convidado em diversas Escolas Judiciais de Tribunais Regionais do Trabalho. Juiz Titular de Vara da Justiça do Trabalho da 8ª Região (PA-AP). Titular da Cadeira nº 30 da Academia Brasileira de Direito do Trabalho. Titular da Cadeira nº 25 da Academia Paraense de Letras Jurídicas. E-mail: ney.maranhao@gmail.com
1. Introdução
As múltiplas transformações sociais, culturais, políticas e econômicas que foram produzidas nas últimas décadas geraram desafios para os profissionais da área jurídica, principalmente, no particular, os do Ministério Público.
A cada dia, depara-se mais e mais com demandas estruturais[1], cuja principal característica que encerram é a da complexidade, vez que não trazem um “manual do fabricante” e exigem o desenvolvimento de todo um raciocínio crítico e reflexivo que deve desaguar na adoção de medidas efetivas de solução desses litígios[2].
E a primeira indagação que emerge é a seguinte: os preceitos constitucionais e infraconstitucionais fornecem o conteúdo, alcance e limites, para o exercício do poder democrático nesses novos obstáculos?
Qual é o papel do Ministério Público? O modelo de adjudicação tradicional assentado no conflito bilateral, cujo núcleo é somente a resolução de controvérsias entre seres individuais, tendo como suporte um árbitro imparcial e que desenvolva a mera declaração do direito é suficiente?
As incertezas e complexidade dos fenômenos sociais promovem a necessidade de um constante equilíbrio, o qual pode e deve ser oferecido, por meio do Ministério Público, Poder Judiciário, Defensoria Pública, Associações, Sindicatos, a partir de vetores de um outro paradigma de adjudicação, qual seja, o de porte dialógico, em um permanente cumprimento da garantia constitucional do contraditório, amplo direito à prova, flexibilização procedimental e de parceirização em prol de um mesmo objetivo: a tutela do “bem coletivo”.
Hodiernamente, os litígios se distanciam da relação bilateral e assumem característica grupal ou plurilateral ou multilateral. Emergem epicentros coletivos, como resultantes de ações conduzidas pelas organizações que têm o condão de atingir várias pessoas, sejam físicas, sejam jurídicas e, geralmente, sem perspectiva de delimitação de quantos são ou serão os implicados.
O melhor quadro sinalizado é o encaminhamento para a solução autocompositiva que atenda o maior número de envolvidos. No âmbito jurisdicional, isso demanda atuação judicial inteiramente diversa da tradicional, cabendo ao magistrado atuar mais como um agente de negociação e de troca – e não como agente de decisão e imposição[3].
Não poderia ser diferente, assim, a postura do Parquet. Com efeito, o que se espera do membro ministerial também será atitude totalmente diversa da adjudicação outrora tradicional, pois, acima de tudo, hoje, deve ser ativo, comprometendo-se com a construção do caminho da pluralidade.
O paradigma estrutural, como alinhavado por Owen Fiss[4], norteia-se por problemas da modernidade, tais como o ambiental, racial, antitruste, transpondo o modelo clássico, de aporte liberal, individual, para se encampar os grupos oriundos das atividades das organizações sociais.
As atribuições das instituições se tornaram multifacetadas, convergindo para a produção de riscos permanentes na sociedade que necessita de amparo do Estado, via adjudicação de uma série de órgãos que devem estar em sintonia, para a prevenção ou correção do evento.
Logo, parte-se da premissa de que o processo estrutural é muito mais presente no cotidiano, em função do papel das incorporações e instituições, perante os novéis conflitos na sociedade.
A segunda indagação vem formatando-se: como se constitui o processo estrutural? Como o Ministério Público é um agente fundamental para os valores irradiados e imantados pela Constituição e sistema jurídico pátrio? Por meio de que técnica procedimental se inicia tudo isso?
Sob esse panorama, o processo estrutural não é de prestação única, mas de uma série de atitudes que precisam ser aprofundadas e questões complexas que demandam amplo debate, envoltas de modo transparente, para que as soluções sejam edificadas no diálogo.
2. Pandemia: COVID19 e postura preliminar do Estado brasileiro
É de conhecimento geral que o mundo foi acometido de uma pandemia, declarada pela Organização Mundial de Saúde, decorrente do novo coronavírus (SARS-COV23), gerador da doença COVID19. Os fatos se impõem.
Em relação à COVID19, três circunstâncias devem ser destacadas: i) a diferença entre a velocidade de propagação da doença e do número de óbitos nos diversos países; e ii) a aparente constância no momento em que o crescimento exponencial do número de infectados passa a ser verdadeiramente percebido, aproximadamente um mês após detecção do primeiro caso, conforme foram observados países como os Estados Unidos e Brasil, à guisa de ilustração[5]; iii) a complexidade da problemática, a envolver uma miríade de fatores técnicos/humanos e uma estrutura sanitária e sociolaboral cujo funcionamento regular revelou-se insuficiente para assimilar a contento os impactos do episódio pandêmico.
Estudos conduzidos como o do Imperial College COVID19 Response Team, oriundo do Imperial College de Londres, o qual constitui uma das entidades de maior projeção de pesquisas na Grã-Bretanha, concluíram que devem ser consideradas estratégias de mitigação e supressão.
As estratégias de mitigação são voltadas à proteção dos idosos e no retardo do ritmo de transmissão/contágio com a prática do isolamento social vertical.
E as medidas de supressão da transmissão são as de rápida realização de maciça testagem, isolamento e distanciamento social da população de um modo geral e não mais somente dos idosos, instalando-se o isolamento social horizontal.[6]
Nesse cenário da pandemia, como o Brasil situou a questão do direito à saúde?
O Poder Legislativo, via Congresso Nacional, editou a Lei 13.979, de 06/02/2020, e estabeleceu uma série de ações com o propósito de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do novo coronavírus (COVID19). Posteriormente, reconheceu-se oficialmente a ocorrência de estado de calamidade pública no Brasil (Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, do Congresso Nacional).
A lei 13.979/2020 trata de quarentena e isolamento, além de posturas da Administração Pública, tais como entrada e saída do país; requisição de bens e serviços e importação de produtos sem necessidade de chancela da Anvisa. Ela prescreve também a edição de atos infralegais, especificamente do Ministério da Saúde, em prol da crise de saúde pública.
É vital frisar que as atividades consideradas “essenciais” ou segmentos econômicos e serviços públicos essenciais devem ser objeto de reserva legal, nos termos da Constituição da República em seu artigo 9º, § 1º.
O parâmetro de reserva legal para ditar quem são as atividades e serviços públicos essenciais é a lei 7.783, de 1.989, a denominada “lei de greve”.
Ainda que havendo essa norma citada, o Poder Executivo compreendeu pela edição de 02 (dois) decretos: Dec. 10.282, de 20/03/2.020 e 10.292, de 25/03/2.020, os quais não atritam com a legislação federal mencionada.
Portanto, esse foi o primeiro contexto jurídico da pandemia, em suma.
3. Posicionamento do Ministério Público do Trabalho: incentivo ao diálogo
O direito à saúde é um dos pilares cruciais da CRFB, previsto como um direito social das trabalhadoras e trabalhadores urbanos e rurais (artigo 7º, inciso XXII), além de estabelecido como direito de todos e dever do Estado (artigo 196 CRFB).
A instituição Ministério Público do Trabalho (MPT), perante a pandemia, tinha dois caminhos para fazer opção: a) ou permanecer nos padrões rotineiros que sustentam sua atuação, via denúncias, instaura notícia de fato, notificação, audiências e celebração de termo de ajustamento de conduta (TAC) ou correção das irregularidades e arquivamento ou ajuizamento de ações coletivas; ou b) instaurar procedimentos promocionais, proativamente, cujo objetivo maior seria expedir Recomendações, com esteio nas diretrizes do Ministério da Saúde, Anvisa e legislações pertinentes (até de cunho internacional), clamando pelo discurso plural do envolvimento de vários atores sociais nas atividades e serviços envolvidos.
O MPT se impôs um planejamento macroestrutural, plural, transdisciplinar, para a abertura de canal de comunicação com os setores públicos e privados essenciais na construção de um pacto concertado, sem desviar o “olhar” para o sistema normativo nacional e estrangeiro.
A recomendação se apresenta como uma técnica que viabiliza o papel do MPT não como um agente repressor, mas, sim, que instaura um despertar para a correção de condutas e prevenção de responsabilidades, como estatui o artigo 1º da Resolução do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) de n. 164/17[7], em conformidade com os artigos 129, inciso II da CRFB c/c Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP) e Lei Complementar 75/93.[8]
Nessa perspectiva, o MPT procura ser ator que fomenta o estatuto axiológico do diploma processual civil, no rumo da consensualidade, espírito cooperativo e resolução harmoniosa[9] com os outros partícipes da sociedade.
Tais recomendações não detêm caráter coercitivo, todavia podem desde logo ocasionar no destinatário a retificação do que esteja em descompasso com a estrita legalidade e, caso seja o Poder Público, pode anular o ato administrativo ex officio, no exercício da sua autotutela, portanto, no círculo das suas tutelas de liberdade ou, também, em caso de dúvidas e/ou divergências interpretativas, provocar o MPT para a mesa “redonda”, dentro da técnica da mediação ou até da negociação.
Nesse segundo estágio que aflora a verdadeira atribuição do MPT como um incentivador na solução adequada desses litígios estruturais, sem fórmulas prontas, acabadas, mas, sim, construindo-as de “mãos dadas” com todos os envolvidos. Lembrando-se que ainda se tem a obrigatoriedade de se pautar nas normas-princípio da razoabilidade, proporcionalidade, eficiência, publicidade, motivação na resultante de respeito à dignidade da pessoa humana – especialmente, para o MPT, a dignidade dos trabalhadores[10].
Sergio Cruz Arenhart tem uma expressão totalmente acertada e feliz para explicar esse fenômeno do processo estrutural, em que a conduta do magistrado deve ser a de adoção de “provimentos em cascata”.[11]
Entretanto, antes de se ingressar nesses provimentos, o que o sistema jurídico nacional oferta como “dutos” para se projetar o desencadeamento de soluções de natureza estruturante?
Não é suficiente entronizar structural adjudication com Owen Fiss, sem antes se perquirir algo mais intrínseco, qual seja, o papel do sistema social, especialmente, o que interessa, nesse particular, o subsistema social do direito.
Para tanto, elegeu-se a teoria dos sistemas sociais de Niklas Luhmann. O que permeia toda a temática das deliberações estruturantes é perceber que o direito é um subsistema do núcleo do sistema social. Consequentemente, a instituição Ministério Público está inserida nesse contexto sistêmico da sociedade.
O aporte sociológico de Luhmann da teoria dos sistemas demonstra que eles são fechados, autopoiéticos e autorreferenciados os subsistemas, tais como direito, economia, educação, política etc. Todos eles possuem suas estruturas internas, regras, limites, enfim, bases de constituição e desenvolvimento para a própria autorreprodução.
O elemento-chave desses subsistemas é o processo de comunicação, com característica social, porque representa o conjunto de vários sistemas psíquicos, sem localização de seres humanos, enquanto dependência do subsistema para sua sobrevivência.
O subsistema se coordena por intermédio das suas teias comunicacionais, existindo de modo independente, pois não está subordinado a seres humanos. Ele se torna atemporal e, com efeito, galga a sua reprodução. Entretanto, ele carece de sentido, onde os sistemas psíquicos, formadores de pensamentos, imprimem a interpenetração com o sistema social.
Desse modo, o subsistema não está insulado e alienado, tanto aos outros subsistemas, quanto a qualquer elemento de causalidade externa proveniente dos sistemas psíquicos. A sociedade é considerada como entorno e possibilita a abertura dos subsistemas no âmbito da teoria do sistema.
A teoria do sistema abrange subsistemas que se interrelacionam e o significado produz a ponte entre o que deve ser atribuído como faixa do sistema e o que está de fora dos seus elementos, no entorno.
Dois traços são fundamentais para a teoria dos sistemas sociais: complexidade e diferenciação social.
Se o MPT é um dos concretizadores dos direitos sociais no ciclo das políticas públicas, sobretudo nas questões de saúde e segurança dos trabalhadores ou, melhor, de modo mais abrangente, do meio ambiente de trabalho[12], e como a pandemia COVID19 é de altíssima complexidade e ínsita nessa conjuntura, nada mais apropriado do que o MPT plantar as sementes de toda uma estrada fincada no arquétipo da parceria, da união de esforços, pretendendo uma aliança em torno do que há de mais precioso, que é o direito à vida e à saúde dos trabalhadores, enfim, dos seres humanos.
O MPT, desde o boom da pandemia no Brasil até o dia 17/03/2.021, expediu 14.084 (quatorze mil e oitenta e quatro) recomendações, primordialmente nos procedimentos promocionais instalados nas 24 unidades regionais do país.[13]
A recomendação no bojo do procedimento promocional tem como foco o diálogo social e a conscientização dos empregadores acerca das medidas a serem adotadas, para garantir a proteção à saúde e segurança dos trabalhadores, diante dos riscos de contágio da COVID19.
Como o fato notório independe de prova, como prescrito pelo artigo 374, inciso I do CPC, as recomendações contemplam diretrizes de tutelas inibitórias, com o foco da prevenção em face das ameaças de contaminação de trabalhadores de vários segmentos, como os dos estabelecimentos de saúde, transporte coletivo, supermercados, agentes funerários, entregadores de plataformas digitais, dentre outros segmentos de atividades essenciais e não-essenciais.
As demandas estruturais não estão para o padrão de respostas imediatas para os conflitos. Requerem um amadurecimento das instituições envolvidas, notadamente do Ministério Público e dos parceiros, como o Poder Judiciário, Executivo, Defensoria Pública, Sindicatos, Associações, Empresas etc.
Os litígios estruturais devem ater-se às respostas mediatas, pois se cercam de expectativas grupais, sociais, políticas, econômicas e jurídico-institucionais, no mínimo. A trilha deve ser progressiva e suave para o sucesso da jornada.
A pandemia COVID19 causou um reinventar das instituições, revendo os seus valores e premissas, e o MPT, corretamente, lançou-se na formulação de diretrizes técnicas sadias e razoáveis, fornecendo alternativas de ação em cenário de grande insegurança e pavor.
O fomento à espontânea adesão social a suas proposições materializa o acionar de importante dinâmica de diálogo e interação entre a sociedade como um todo e o subsistema sociolaboral, criando canais institucionais de reflexão cuja validade jurídica e social se eleva diante das particularidades da vivência pandêmica, marcada por um leque de incertezas e correspondentes indecisões, públicas e privadas.
Seguramente, não haveria de se esperar que o Ministério Público, sobretudo o Ministério Público do Trabalho, adotasse postura estática, cruzando os braços no aguardo de acionamentos formais e tradicionais, como se na normalidade estivéssemos. Antes, coube-lhe, com coragem e proatividade, colaborar com propostas de solução para conflitos ligados a problemáticas estruturais – logo, graves e complexas –, colocando-se também à disposição para o diálogo sereno e construtivo e, quando necessário, também para o firme acionamento judicial buscando tutelar interesses metaindividuais de magnitude constitucional.
A ênfase dialógica, todavia, continua sendo a perspectiva prevalente. A atuação ministerial, nesse contexto pandêmico, traduz-se, em termos concretos, em técnicas autocompositivas extrajudiciais, além de cooperação pré-processual e processual, cujo encaminhamento para medidas judiciais é mesmo de pouca proporção. Veja-se que, no balanço até 17/03/2.021, ainda que com 40.279 (quarenta mil e duzentas e setenta e nove) denúncias no âmbito do MPT, somente foram ajuizadas 468 (quatrocentas e sessenta e oito) ações coletivas (ações civis públicas) e, ao revés, foram realizadas 563 (quinhentos e sessenta e três) mediações e celebrados 443 (quatrocentos e quarenta e três) termos de ajustamento de conduta, além de pautadas 5.485 (cinco mil e quatrocentos e oitenta e cinco) audiências administrativas.[14]
Com Tércio Sampaio Ferraz Junior, “a decisão é um procedimento cujo momento culminante é a resposta. A justificação da resposta constitui a questão da sua legitimidade.”[15] A decisão abraçada pelo MPT está na veiculação da sua resposta que se legitima no recomendar, dialogar, mediar e assegurar a todas e todos o direito ao trabalho digno, saudável e seguro como espelho do Estado Democrático, cuja base inclui – bem se vê agora no cenário pandêmico – os direitos sociais.
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VITORELLI, Edilson. Levando os conceitos a sério: processo estrutural, processo coletivo, processo estratégico e suas diferenças. Revista de Processo. vol. 284/2018, out/2018.
[1] Terminologia adotada na doutrina (processos estruturais, demandas estruturais, litígios estruturais ou demandas estruturantes) com base em Owen Fiss que analisa as structural injunctions no sistema de common law e trazida para o Brasil, no magistério de Sérgio Cruz Arenhart, Marco Félix Jobim e Edilson Vitorelli, primordialmente. Obras que embasam esse ensaio e estão nas referências bibliográficas e texto.
[2] “Em resumo, o litígio estrutural é um litígio irradiado no qual a violação surge em decorrência do funcionamento de uma estrutura burocrática, pública ou privada, e, em virtude das características contextuais em que ocorre, sua solução exige a reestruturação do funcionamento da estrutura. Embora essa reestruturação possa ser feita de diversos modos e, frequentemente, não dependa da atuação do Poder Judiciário, ocorrendo pela atuação privada ou com a condução do Poder Executivo, se a alteração for buscada pela via do processo judicial, esse processo poderá ser caracterizado como processo estrutural” (VITORELLI, Edilson. Levando os conceitos a sério: processo estrutural, processo coletivo, processo estratégico e suas diferenças. Revista de Processo. vol. 284/2018, out/2018, p. 357).
[3] VITORELLI, Edilson. Levando os conceitos a sério: processo estrutural, processo coletivo, processo estratégico e suas diferenças. Revista de Processo. vol. 284/2018, out/2018, p. 342.
[4] The civil rights injunction. EUA: Indiana University Press, 1978.
[5] O mundo, em 27/04/2020, possui 3.013.840 habitantes infectados e 207.900 óbitos e o Brasil está com 63.100 habitantes infectados e 4.286 óbitos. Disponível em: https://www.worldometers.info/coronavirus/ Acesso em 27.04.2020. A gravidade da pandemia se mostra em números, vez que, em 30 de setembro de 2022, novamente realizando acesso a essa plataforma, tem-se os seguintes dados: no mundo, o número de mortes até 22.09.2022 é de 6.539.177 pessoas e no Brasil, o número de mortes até esse período de 22.09.2022 alcança o quantitativo de 686.097 seres humanos.
[6] Disponível em https://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/medicine/sph/ide/gidafellowships/Imperial-College-COVID19-Global-Impact-26.03.2020.pdf/ Acesso em 27.04.2020.
[7] Art. 1º “A recomendação é instrumento de atuação extrajudicial do Ministério Público por intermédio do qual este expõe, em ato formal, razões fáticas e jurídicas sobre determinada questão, com o objetivo de persuadir o destinatário a praticar ou deixar de praticar determinados atos em benefício da melhoria dos serviços públicos e de relevância pública ou do respeito aos interesses, direitos e bens defendidos pela instituição, atuando, assim, como instrumento de prevenção de responsabilidades ou correção de condutas.
Parágrafo único. Por depender do convencimento decorrente de sua fundamentação para ser atendida e, assim, alcançar sua plena eficácia, a recomendação não tem caráter coercitivo”.
[8] Art. 129, II CRFB: MP: zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia; art. 27, parágrafo único, inciso IV LONMP; e art. 6º, XX da LC 75/93.
[9] Art. 3º, §§2º e 3º (métodos de solução consensual e MP) e art. 6 (cooperação) CPC.
[10] Art. 8º CPC e art. 20 da Lei de Introdução das Normas ao Direito Brasileiro (LINDB).
[11] ARENHART, Sérgio Cruz. Decisões estruturais no direito processual civil brasileiro. Revista de Processo. SP: RT, ano 38, v. 225. p. 400.
[12] A visão de meio ambiente do trabalho aqui exposta detém caráter abrangente, engendrando “fomento legal direto e indiscutível para que a sociedade brasileira, incluindo juristas, compreenda, teorize e coloque em prática uma abordagem de meio ambiente ampla e complexa, apta a admitir sua construção cultural, sua inspiração antropocêntrica, sua assimilação gestáltica, sua perspectiva sistêmica e seu alcance transdisciplinar”. MARANHÃO, Ney. Meio ambiente: Descrição Jurídico-Conceitual. In: Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico. Vol. 66. Porto Alegre, jun-jul 2016. P. 67.
[13] Dados extraídos do site www.mpt.mp.br e sua plataforma de mptdigital.
[14] Dados extraídos do sistema www.mpt.mp.br, Relatórios Periódicos realizados pela Procuradoria-Geral do Trabalho com a instalação do Gabinete de Crise (GC) e colhidos no sistema Fridays-GC do MPT e da atuação do Grupo de Trabalho Covid-19 (GT Covid-19), do qual a Procuradora Regional autora desse artigo integrou.
[15] Introdução ao estudo do direito. SP: Atlas, 1989. P. 283.
